Приложение к Постановлению от 22.09.2005 г № 12/53-ЗС Отзыв
№ 12/53-зс отзыв на проект федерального закона № 187513-4 «О недрах»
На основании статьи 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 81(2) Регламента Законодательного собрания Иркутской области Законодательное собрание Иркутской области направляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отзыв на проект федерального закона N 187513-4 "О недрах" (далее - закон, проект, проект закона, законопроект).
Концепция нового закона, регулирующего общественные отношения по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: владению, пользованию, распоряжению недрами, не соответствует отдельным положениям Конституции Российской Федерации, нормам более высоких по юридической силе федеральных законов.
1.Предлагаемый механизм администрирования отношений недропользования переносит принятие фактически всего объема управленческих решений на федеральный уровень. Проектом исключается участие органов власти субъектов Российской Федерации в определении судьбы базовых для региональной экономики месторождений, условий пользования недрами, исключается осуществление государственного контроля регионами. Тем самым субъекты Российской Федерации лишаются важнейшего ресурса проведения региональной экономической политики несмотря на наличие конституционной ответственности за социально-экономическое развитие субъектов. Такой дисбаланс между публичными правами и ответственностью регионов противоречит конституционным положениям о совместном ведении в вопросах недропользования.
Для большей части населения Иркутской области недра - основа жизнедеятельности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П, народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Одной из таких гарантий является возможность формировать отношения в указанной сфере через основную форму выражения интересов населения региона - органы государственной власти субъектов. Законопроектом участие органов государственной власти субъектов в решении вопросов недропользования фактически исключается. Предлагаемый подход не может быть поддержан концептуально.
Структуризация федеральных органов управления недрами с укрупнением территорий юрисдикции создает внутреннее напряжение властной вертикали, формирует ситуацию ориентации отрасли на удовлетворение только федеральных нужд в минерально-сырьевых ресурсах. Разработка месторождений, необходимых для регионального развития, в том числе небольших по запасам минерального сырья, а также находящихся на заключительном этапе освоения, объективно остается вне поля зрения федеральных органов. Распределение полномочий должно осуществляться с учетом значимости месторождений в решении общегосударственных задач, более равномерного распределения регулятивных функций государства, приближения государственных услуг к гражданину, ускорения процедур, связанных с отношениями недропользования, здорового государственного протекционизма в отношении малого и среднего бизнеса.
2.Предлагаемый законопроектом переход с административно-договорного на гражданско-правовое регулирование отношений представляется непродуманным и фактически не имеет мировых аналогов.
Гражданско-правовой принцип равенства сторон, или позиция абсолютного равноправия государства и бизнеса, в недропользовании неприемлем. Природные богатства принадлежат также и потомкам. Распоряжение минерально-сырьевыми ресурсами, исчерпаемыми и невосстанавливаемыми, должно осуществляться с учетом постоянно меняющихся геополитических интересов России, места государства в мировом распределении труда и ресурсных рисков. Указанная особенность объекта общественных отношений требует наличия у государства административных регуляторов, исключения возможности вывода разрешения возможных спорных ситуаций на усмотрение мировых коммерческих арбитражей. Законопроект же не восприимчив к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации в части объективных инфраструктурных ограничений оборота недр.
3.Проект предлагает отказаться от конкурсов на получение права пользования недрами, заменив их в полном объеме на аукционы. Такой переход приведет к монополизации добывающей отрасли, выборочной нерациональной выемке полезных ископаемых, не будет способствовать применению относительно затратных и сложных технологий при освоении месторождений, а также освоению месторождений, требующих нерядовых технических решений.
Предлагаемый подход исходит из сиюминутной выгоды - разового аукционного платежа, а не из суммарного мультипликативного экономического эффекта за полный срок отработки месторождения, не отвечает принципам рационального природопользования, создает преграды малому горному предпринимательству.
Введение института залога права пользования недрами, отсутствие четких оснований для изменения договоров судом также не способствуют устойчивости отношений в отрасли.
4.Законопроект не содержит механизмов привлечения частных инвестиций в восстановление и развитие минерально-сырьевой базы, а также не закладывает основ для дифференциации налога на добычу полезных ископаемых с учетом стадии жизни месторождения, развитости инфраструктуры и т.п. Указанные обстоятельства можно отнести к недостаткам концепции проекта.
5.Заявленной целью законопроекта является повышение эффективности государственного управления недропользованием, предполагается законодательная обеспеченность отношений по владению, пользованию и распоряжению недрами антикоррупционными механизмами.
Следует отметить, что проект не содержит порядок осуществления государственного контроля за использованием недр: предусматривается лишь разработка соответствующего подзаконного акта (статья 112 законопроекта). Аукцион не является панацеей от коррупции. Оценить в рамках законопроекта необходимость и достаточность рычагов государственного влияния и как следствие потенциальную эффективность деятельности федеральных органов, рациональность использования недр в этой связи практически невозможно.
Эффективность госуправления и борьба с коррупцией требуют создания условий для общественного контроля за деятельностью государственного сектора. Необходимое регулирование в законе отсутствует.
Одним из действенных антикоррупционных инструментов мировая практика рассматривает осуществление законодательной деятельности но принципу минимизации в законодательных актах отсылочных норм, конкретизации функций и полномочий госаппарата именно в законе. Проект же предполагает разработку большого количества подзаконных актов. Концепция закона в этой части не может быть поддержана с точки зрения конституционного положения о верховенстве закона. Подзаконные акты размывают сферу регулирования федерального закона. В результате закон теряет в качестве, становится декларативным, лозунговым, снижается его нормативность и юридическая сила. Такая практика ведет к тому, что органы исполнительной власти получают право на ничем не ограниченную нормотворческую деятельность (для этой цели созданы специальные федеральные органы - министерства) и снижается управленческое и контролирующее действие органов законодательной власти.
6.Нормы законопроекта, определяющие основы законодательного регулирования отношений недропользования (статья 3 проекта), противоречат Конституции Российской Федерации, предусматривающей регулирование вопросов совместного ведения законами и иными нормативными правовыми актами субъектов.
7.В нарушение статьи 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не проведена федеральная экологическая экспертиза проекта.
Помимо вышеперечисленного, закон имеет внутреннюю несогласованность (например, в части декларации права собственности субъектов Российской Федерации на недра при одновременном отнесении недр исключительно к федеральной собственности (статьи 8 и 10 законопроекта)), неточности в формулировках и т.п.
Прошу считать отзыв на законопроект отрицательным.
И.о. председателя
Законодательного собрания
Л.М.БЕРЛИНА