Решение Иркутского УФАС России от 23.12.2009 г № 360

О рассмотрении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрев дело N 556 от 14.12.2009, возбужденное по признакам нарушения администрацией муниципального образования города Братска (665708, Иркутская область, г. Братск, проспект Ленина, 37) п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Установила:
Приказом УФАС по Иркутской области N 556 от 14.12.2009 по результатам рассмотрения заявления ООО "Пассажирские Автотранспортные перевозки" в отношении администрации муниципального образования города Братска возбуждено дело по признакам нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с принятием постановления N 1959 от 02.11.2009 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска", положения которого устанавливают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам путем введения дополнительных административных барьеров хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность на рынке пассажирских перевозок, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
На заседании комиссии представитель заявителя пояснил, что Положение о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска, утвержденное постановлением N 1959 от 02.11.2009 администрации муниципального образования города Братска, содержит нормы, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем установления не предусмотренных законодательством требований к хозяйствующим субъектам и оказываемым ими услугам по пассажирским перевозкам.
Представитель заявителя также считает, что для того, чтобы перевозчик смог выйти на рынок пассажирских перевозок, ему необходимо получить лицензию, обладать необходимой технической базой, утвердить паспорт маршрута, согласовать расписание в органах местного самоуправления.
Вместе с тем, Приложением N 3 к Положению определен перечень оцениваемых показателей участников конкурса, который содержит необоснованные требования, предъявляемые к перевозчикам при входе на рынок перевозки пассажиров.
Представитель ответчика пояснил комиссии, что администрация города Братска приняла постановление в соответствии с полномочиями по организации транспортного обслуживания населения городского округа, которое предоставлено федеральным законодательством.
На основании указанных полномочий орган местного самоуправления должен создать условия для организации транспортного обслуживания населения и организовать транспортное обслуживание. Конкурсный отбор перевозчиков призван обеспечить в первую очередь население транспортными услугами, так как по результатам конкурса будут заключаться договоры, предусматривающие ответственность как администрации города Братска, так и перевозчиков. Перевозчик, утвердивший расписание и паспорт маршрута, может обратиться как в администрацию с заявлением о согласовании таковых, так и принять участие в конкурсе.
Перечень оцениваемых показателей участников конкурса установлен в целях обеспечения безопасности пассажиров при перевозках. Показатели подтверждаются в том числе справками Государственной инспекции безопасности дорожного движения, УВД по г. Братску и отдела автотранспортного и автодорожного надзора по г. Братску.
Комиссия Управления ФАС по Иркутской области рассмотрела дело по существу и пришла к следующим выводам.
Согласно пункту 7 ч. 1 ст. 16 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктом 4 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Также п. 1 ч. 1 ст. 17 указанного Закона определяет, что органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.
В соответствии с пунктом 1 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200, настоящие правила устанавливают основные принципы организации пассажирских перевозок.
Согласно пункту 5 организация пассажирских перевозок включает:
- систематическое изучение пассажиропотоков;
- разработку на основе материалов обследований пассажиропотоков: рациональных маршрутных схем, предусматривающих при необходимости открытие новых и изменение направления существующих маршрутов; выбор типа и определение количества подвижного состава на маршрутах;
- выбор систем организации движения автобусов с использованием рациональных режимов труда водителей;
- составление расписаний движения автобусов и графиков выпуска легковых таксомоторов на линию;
- координацию работы автомобильного транспорта с другими видами пассажирского транспорта;
- управление движением транспортных средств и оперативный контроль за регулярностью движения;
- обслуживание пассажиров на автовокзалах, автостанциях и в пути;
- разработку текущих и перспективных планов развития пассажирского автотранспорта городского, пригородного и междугородного сообщений.
Администрация города Братска приняла постановление N 1959 от 02.11.2009 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска" во исполнение полномочий по организации транспортного обслуживания населения муниципального образования.
Указанное постановление устанавливает порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора на обслуживание городских автобусных маршрутов муниципальной маршрутной сети муниципального образования города Братска, условия участия в конкурсе, порядок определения победителя.
Однако N 3 к Положению о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска установлено, что победителем конкурса признается участник конкурса, отвечающий условиям конкурса и набравший наибольшее количество баллов по следующему перечню показателей участников конкурса:
1.Количество пассажирских транспортных средств, используемых в пассажирских перевозках (более 100 - 5 баллов; от 50 - 100 - 3 балла; от 10 - 50 - 1 балл; до 10 - 0 баллов).
Из указанного показателя следует, что участнику, имеющему небольшое количество транспортных средств, присваивается наименьшее количество баллов, тогда как участник конкурса, имеющий большое количество транспортных средств, получает максимальное количество баллов, данный показатель необоснованно ограничивает доступ на рынок пассажирских перевозок хозяйствующих субъектов, которые имеют небольшое количество транспортных средств.
2.Состояние дорожно-транспортной дисциплины в течение последнего календарного года: нарушения Правил дорожного движения на одного водителя (0 - 0,1 - 3 балла; 0,1 - 0,5 - 1 балл; 0,5 - 1,0 - 0 баллов).
Хозяйствующий субъект, водитель которого допустил большое количество незначительных нарушений Правил дорожного движения, получает наименьшее количество баллов, чем хозяйствующий субъект, водитель которого допустил небольшое количество значительных нарушений Правил дорожного движения.
Данные показатели вообще не могут быть соизмеримы, поскольку о последствиях (ущербе) нарушений Правил дорожного движения сделать вывод не представляется возможным.
3.Средний срок эксплуатации пассажирских транспортных средств (до 1 года - 2 балла; до 5 лет - 1 балл; более 5 лет - 0 баллов).
Исходя из указанного показателя, хозяйствующий субъект, имеющий транспортные средства, срок эксплуатации которых менее 1 года, получает наибольшее количество баллов, тогда как хозяйствующий субъект, имеющий транспортные средства, срок эксплуатации которых более 5 лет, не получает ни одного балла.
Данный показатель не позволяет определить техническое состояние транспортных средств, срок эксплуатации которых составляет 1 год и 5 лет, а лишь ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, срок эксплуатации транспортных средств которых более 5 лет.
4.Выполнение требований и условий лицензирования в сфере пассажирских перевозок в течение последнего календарного года (до 12 баллов), в том числе:
4.1.Организация занятий и обеспечение условий для повышения знаний и профессионального мастерства водителей (проведено обучение - 2 балла; проведено с нарушением - 1 балл; отсутствие обучения - 0 баллов).
4.2.Ведение учета рабочего времени водителей (журнал учета выдачи с приема путевых листов) (без замечаний - 1 балл; с нарушением - 0 баллов).
4.3.Проведение инструктажей по безопасности дорожного движения (в полном объеме - 1 балл; с нарушениями - 0 баллов).
4.4.Соблюдение Положения о рабочем времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 20.08.2004 N 15 (соблюдение - 1 балл; нарушение - 0 баллов).
4.5.Медицинский предрейсовый и послерейсовый контроль состояния водителей (без нарушений - 1 балл; с нарушениями - 0 баллов).
4.6.Контроль предрейсового и послерейсового технического состояния пассажирских транспортных средств (без нарушений - 1 балл; с нарушениями - 0 баллов).
4.7.Организация и проведение технического состояния пассажирских транспортных средств (в соответствии с нормами - 1 балл; с нарушениями - 0 баллов).
4.8.Культура и качество обслуживания пассажиров (отсутствие жалоб - 5 балов; за каждую жалобу - снижение на 1 балл).
Перечисленные показатели ограничивают доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, так как документы и сведения являются хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов и подлежат проверке лицензирующими органами.
5.Наличие стажа работы на перевозках пассажиров на регулярных автобусных маршрутах общего пользования (десять лет и более - 5 баллов; от пяти до десяти - 3 балла; от года до пяти лет - 2 балла; до одного года - 1 балл).
Данный показатель ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, осуществляющих предпринимательскую деятельность небольшой период времени, а также хозяйствующих субъектов, желающих вступить на рынок.
6.Наличие договора с министерством социального развития, опеки и попечительства Иркутской области на перевозку пассажиров по единым социальным билетам (есть договор - 5 баллов; нет договора - 0 баллов).
Условие о наличии договора на перевозку пассажиров льготных категорий является ограничивающим доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, так как хозяйствующие субъекты, не заключившие договор, не получают баллов, следовательно, вероятность стать победителем конкурса снижается.
7.Наличие производственной базы для выполнения технического обслуживания и ремонта пассажирских транспортных средств (имеется - 2 балла; отсутствует - 0 баллов).
Указанный показатель ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, подавших заявку на участие в конкурсе, поскольку хозяйствующий субъект, не имеющий производственной базы для выполнения технического обслуживания и ремонта пассажирских транспортных средств, не получает ни одного балла, следовательно, вероятность стать победителем у такого участника снижается.
8.Коэффициент использования парка пассажирских транспортных средств (до 0,6 - 5 баллов; от 0,6 до 0,7 - 3 балла; от 0,7 до 0,8 - 1 балл; более 0,8 - 0 баллов).
Исходя из расчета коэффициента, наибольшее количество баллов получит хозяйствующий субъект, большая часть транспортных средств которого не осуществляет перевозку, а простаивает.
Указанная информация подтверждается справкой о претенденте на участие в конкурсе (Приложение N 4 к Положению), справками Государственной инспекции по безопасности дорожного движения УВД по г. Братску и отдела автотранспортного и автодорожного надзора по г. Братску, справкой участника конкурса, согласованной с отделом автотранспортного и автодорожного надзора по г. Братску.
В соответствии с пунктом 2.5 постановления N 1959 от 02.11.2009 участниками конкурса являются юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Пункт 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ определяет, что юридические лица (индивидуальные предприниматели) приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.
Пункт 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ определяет, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Пункт 2 статьи 49 устанавливает, что юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.
Право юридического лица (индивидуального предпринимателя) осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Статья 2 Федерального закона РФ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет, что лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу.
Пункт 62 ч. 1 ст. 17 Федерального закона РФ от 08.08.2001 N 128-ФЗ определяет, что лицензированию подлежат перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.
Из указанных норм следует, что юридическое лицо, зарегистрированное в установленном законом порядке и получившее лицензию на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, вправе беспрепятственно осуществлять указанную деятельность.
Согласно пункту 4 постановления Правительства РФ от 30.10.2006 N 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров являются, в том числе:
- наличие у лицензиата (соискателя лицензии) на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении;
- наличие у лицензиата (соискателя лицензии) в штате работников необходимой квалификации, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Пунктом 6 постановления Правительства РФ от 30.10.2006 N 637 определен перечень документов, представляемых лицензиатом для получения лицензии, в том числе:
- копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или на ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств и их государственную регистрацию;
- копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей соискателя лицензии, а также документов, подтверждающих прохождение ими медицинского освидетельствования в установленный срок;
- копии документов, подтверждающих возможность соискателя лицензии осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Владельцы лицензий в соответствии с Требованиями по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемыми при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Министерства транспорта РФ от 30.03.1994 N 15, при выполнении лицензируемой перевозочной деятельности в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий:
2.3.Обеспечивают надежность водительского состава за счет:
2.3.5.Организации занятий и обеспечения условий для повышения уровня знаний и профессионального мастерства водителей по программе в соответствии с установленными нормами.
2.3.6.Соблюдения установленных режимов труда и отдыха водителей.
2.3.7.Обеспечения своевременного прохождения водителями медицинского освидетельствования, контроля состояния водителей перед выездом на линию.
2.5.Обеспечивают условия содержания транспортных средств в технически исправном состоянии.
2.6.Обеспечивают безопасность перевозок пассажиров и грузов, для чего:
2.6.1.Перед началом регулярных пассажирских перевозок обязательно проводят обследование маршрутов движения.
2.6.2.Ведут учет рабочего времени водителей, показателей безопасности дорожного движения в пределах отчетности, утвержденной в установленном порядке.
2.6.5.Обеспечивают водителей необходимыми путевыми документами (путевыми или маршрутными листами, документами на перевозимый груз, графиками движения и т.д.).
Контроль за деятельностью по лицензированию пассажирских перевозок автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и ее территориальными органами.
Представители администрации на заседании Комиссии пояснили, что указанный перечень установлен в целях обеспечения безопасности перевозок пассажиров.
В соответствии со ст. 1 и ч. 2 ст. 49 Гражданского кодекса РФ гражданские права, в том числе и на осуществление предпринимательской деятельности, могут быть ограничены на основе Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, безопасности государства.
Положениями пунктов 1, 4 ст. 6 ФЗ РФ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечения его безопасности для граждан.
В статье 5 ФЗ РФ от 10.12.1995 N 196-ФЗ указан перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам создания, согласования регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечения на них перевозчиков, а также в отношении согласования открытия регулярных маршрутов, разрабатываемых и обустраиваемых перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих контроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков), предусмотрены ФЗ РФ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" от 08.11.2007 N 259-ФЗ, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176, другими нормативными правовыми актами, регулирующими безопасность дорожного движения и осуществление пассажирских перевозок.
Таким образом, транспортное обслуживание населения осуществляется органами местного самоуправления посредством открытия, изменения, закрытия, согласования регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечения на них перевозчиков.
Отсюда следует, что органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения, и не вправе ограничивать такую деятельность по иным основаниям.
Статья 15 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ устанавливает, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.
Таким образом, перечень оцениваемых показателей участников конкурса, установленный Приложением N 3 к Положению о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска, утвержденному постановлением N 1959 от 02.11.2009, ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, чч. 1 - 4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать администрацию муниципального образования города Братска (665708, Иркутская область, г. Братск, проспект Ленина, 37) нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с принятием постановления N 1959 от 02.11.2009 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска", Приложением N 3 которого определен перечень оцениваемых показателей участников конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок, который ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, что является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности и приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2.Выдать администрации муниципального образования города Братска (665708, Иркутская область, г. Братск, проспект Ленина, 37) предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем исключения противоречащих антимонопольному законодательству положений из постановления от 02.11.2009 N 1959 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска", в частности Приложения N 3, в срок до 15 февраля 2010 г.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.