Решение Иркутского УФАС России от 23.06.2009 г № 194
О рассмотрении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства
Комиссия Управления ФАС по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного по признакам нарушения администрацией города Иркутска п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с вынесением комитетом по потребительскому рынку администрации города Иркутска предписания, устанавливающего необоснованные запреты и ограничения времени работы торгового предприятия, продажи пива в дни, не установленные правовыми актами органа местного самоуправления, а также всех видов напитков в стеклянной таре, что приводит или может привести к ограничению, недопущению конкуренции между хозяйствующими субъектами, осуществляющими розничную продажу продовольственных товаров,
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области обратилось ООО "Посуда Центр" с заявлением на неправомерные действия администрации города Иркутска в связи с вынесением комитетом по потребительскому рынку администрации г. Иркутска предписания, которым ООО "Посуда Центр" необоснованно запрещена торговля пивом в дни, не установленные правовыми актами органа местного самоуправления, и всеми напитками в стеклянной таре, а также ограничено время работы торгового предприятия.
Приказом N 303 от 08.06.2009 в отношении администрации города Иркутска по результатам проведенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области антимонопольного расследования возбуждено дело по признакам нарушения п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Как следует из устных пояснений представителей ООО "Посуда Центр", комитетом по потребительскому рынку администрации города Иркутска вынесено в отношении ООО "Посуда Центр" предписание, которым установлен запрет на торговлю пивом в дни, не установленные правовыми актами органа местного самоуправления, и всеми напитками в стеклянной таре, а также ограничено время работы магазина. Данные запреты и ограничения являются, по мнению представителей хозяйствующего субъекта, существенными, поскольку именно в дни проведения праздничных мероприятий возрастают многократно доходы предприятия, которое вынуждено было прекратить в указанные дни реализацию пива вообще, а также всех напитков в стеклянной таре, куда включаются и соки в стеклянной таре, минеральная вода, иные безалкогольные напитки, кроме того, предприятие также ограничило время работы в соответствии с предписанием.
Представители отмечают, что им не ясны основания, которыми руководствовался комитет по потребительскому рынку администрации города Иркутска, выдавая данное предписание, поскольку в указанный список не вошло вино в упаковке Tetra Pak, спиртосодержащие коктейли в пластиковой упаковке, употребление которых не менее пагубно, чем употребление пива.
Как указывают представители заявителя, их права на осуществление предпринимательской деятельности были ущемлены в связи с предоставлением преимущества иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере розничной продажи продовольственных товаров и/или общественного питания, поскольку указанное предписание основывалось на постановлении от 07.05.2009 N 031-06-1606/9 администрации города Иркутска, содержащем перечень мест общественного питания (к которым ООО "Посуда Центр" не относится), куда не вошло существенное количество предприятий. Таким образом, иные торговые точки, которым предписания не выдавались, в праздничные дни осуществляли реализацию пива, напитков в стеклянной таре, дополнительно повышая свою прибыль.
Как следует из устных и письменных пояснений представителей администрации города Иркутска, комитетом по потребительскому рынку администрации г. Иркутска вынесено предписание о запрете торговли всеми видами напитков в стеклянной таре и пивом в любой таре, а также ограничении режима работы предприятия ООО "Посуда Центр" (магазин "Продукты" по адресу: г. Иркутск, ул. 5 Армии, 38). Запрет на реализацию напитков в стеклянной таре в отдельные праздничные дни и ограничение режима работы предприятий были введены комитетом по потребительскому рынку администрации г. Иркутска по просьбе ГУВД г. Иркутска. Основным принципом, которым руководствовалась администрация города Иркутска в лице комитета по потребительскому рынку, являлось близкое расположение к местам проведения праздничных мероприятий. К данным местам относятся бульвар Гагарина, сквер Кирова. Магазин "Продукты" находится по пути следования основного потока движения по ул. 5-й Армии, в связи с чем его включили в указанный перечень.
Также представитель администрации города Иркутска М.В.Волынец пояснил, что перечень мест общественного питания, установленный постановлением администрации города Иркутска от 07.05.5009, на основании которого вынесено предписание ООО "Посуда Центр", включает в себя не только места общественного питания, но и места розничной продажи, при чем перечень неполный. В данный перечень предлагалось включить иные места общественного питания и розничной продажи, однако пожелания комитета по потребительскому рынку администрацией не были учтены, список расширен не был.
Далее, представители администрации считают, что ограничение продажи пива в любой таре и напитков в стеклянной таре не привело к ухудшению финансово-экономических показателей деятельности предприятия ООО "Посуда Центр", никаких санкций в виде штрафов или каких-то иных мер административного воздействия к данному предприятию в случае невыполнения предписания не могло быть применено.
Комиссия не может согласиться с доводами представителей администрации города Иркутска по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 07.03.2005 N 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе" не допускается розничная продажа пива и напитков, изготавливаемых на его основе:
1) в детских, образовательных и медицинских организациях;
2) на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения;
3) в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях;
4) несовершеннолетним.
Часть 2 статьи 3 указанного Закона устанавливает, что органы местного самоуправления с учетом положений Федерального закона N 11-ФЗ и в порядке, устанавливаемом субъектами Российской Федерации, определяют места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований.
Администрацией Иркутской области во исполнение Федерального закона N 11-ФЗ постановлением от 3 июля 2008 г. N 186-па утвержден Порядок определения мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований Иркутской области (далее - Порядок определения мест общественного питания).
В соответствии с пунктом 4 данного Порядка определения мест общественного питания органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно определять места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на период проведения праздничных мероприятий на территориях соответствующих муниципальных образований Иркутской области, исходя из необходимости защиты нравственности и здоровья людей, прежде всего несовершеннолетних.
Органом местного самоуправления, мэром города Иркутска постановлением от 28 августа 2008 г. N 031-06-1868/8 определены места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территории г. Иркутска (далее - постановление от 28 августа 2008 г.).
Указанное постановление от 28 августа 2008 г. определяет, что при проведении праздничных мероприятий, посвященных Дню защиты детей, Дню молодежи, Дню знаний и иным праздничным дням регионального и местного значения, характер которых не совместим с розничной продажей и потреблением (распитием) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, комитетом по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска не позднее чем за пять дней до дня проведения праздничного мероприятия может быть подготовлен проект правового акта мэра г. Иркутска, устанавливающего перечень мест общественного питания, в которых на период проведения предполагаемого праздничного мероприятия не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, распитие (потребление) пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Таким образом, установление дополнительного запрета на розничную продажу, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, должно производиться только на основании правового акта органа местного самоуправления, который устанавливает конкретный перечень мест общественного питания, не подлежащий расширительному толкованию.
Постановлением от 07.05.2009 администрации города Иркутска N 031-06-1606/9 (далее - постановление от 07.05.2009) установлен запрет розничной продажи, в том числе в розлив, и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на период проведения с 10-00 до 24-00 праздничных массовых мероприятий, посвященных празднованию Дня Победы (9 мая 2009 г.), Дня защиты детей (1 июня 2009 г.), Дня города Иркутска (7 июня 2009 г.) и Дня молодежи (27 июня 2009 г.). Далее в данном постановлении определен перечень мест общественного питания, где установлен запрет, с указанием наименования, адреса, места расположения. Иных постановлений в отношении мест общественного питания, где установлено ограничение розничной продажи, в том числе в розлив, и потребления (распития) пива, напитков, изготавливаемых на его основе, на территории г. Иркутска во время проведения праздничных мероприятий администрацией города Иркутска не издавалось.
Отсюда следует, что действия структурных подразделений администрации города Иркутска, в том числе комитета по потребительскому рынку, должны соответствовать и не противоречить правовым актам, принятым органом местного самоуправления.
В соответствии со статьей 346.27 Налогового кодекса РФ под услугами общественного питания понимаются услуги по изготовлению кулинарной продукции и (или) кондитерских изделий, созданию условий для потребления и (или) реализации готовой кулинарной продукции, кондитерских изделий и (или) покупных товаров, а также по проведению досуга. К услугам общественного питания не относятся услуги по производству и реализации подакцизных товаров.
Кроме того, указанная норма Налогового кодекса вводит понятия объекта организации общественного питания, имеющего зал обслуживания посетителей и не имеющего зала обслуживания посетителей. Под объектом организации общественного питания, имеющего зал обслуживания посетителей, понимается здание (его часть) или строение, предназначенное для оказания услуг общественного питания, имеющее специально оборудованное помещение (открытую площадку) для потребления готовой кулинарной продукции, кондитерских изделий и (или) покупных товаров, а также для проведения досуга. К данной категории объектов организации общественного питания относятся рестораны, бары, кафе, столовые, закусочные.
Под объектом организации общественного питания, не имеющего зала обслуживания посетителей, понимается объект организации общественного питания, не имеющий специально оборудованного помещения (открытой площадки) для потребления готовой кулинарной продукции, кондитерских изделий и (или) покупных товаров. К данной категории объектов организации общественного питания относятся киоски, палатки, магазины (отделы) кулинарии при ресторанах, барах, кафе, столовых, закусочных и другие аналогичные точки общественного питания.
Таким образом, магазин "Продукты" ООО "Посуда Центр" в понимании федерального законодательства не является объектом организации общественного питания, поскольку не содержит отдела кулинарии при ресторане, баре, кафе, столовой, закусочной и т.д.
Факт определения магазина "Продукты" к категории мест розничной продажи либо торговым местам ответчиком не оспаривается.
Указанные действия администрации города Иркутска в лице комитета по потребительскому рынку в отношении хозяйствующего субъекта ООО "Посуда Центр", осуществляющего деятельность в сфере розничной продажи продовольственных товаров, по вынесению предписания не соответствуют нормам федерального и местного законодательства, являются нарушением антимонопольного законодательства по следующим основаниям.
Так, предписание включает дополнительно дни общегородских праздников, которые не включены в постановление от 07.05.2009, поскольку в указанном постановлении не установлен общегородской праздник 25 мая "Последний звонок", кроме того на празднование Дня молодежи установлен 1 день - 27 июня, а не два - 27 - 28 июня, как указано в предписании.
Далее, часы ограничений работы предприятий в предписании не совпадают с установленным постановлением от 07.05.2009 периодом. Так, предписание содержит ограничение до 22 часов, постановление - с 10-00 до 24-00 часов. Указанный запрет на торговлю предприятием незаконен, ущемляет его интересы, предоставляя конкурентные преимущества иным хозяйствующим субъектам.
Кроме того, в соответствии с предписанием запрещается торговля всеми видами напитков в стеклянной таре, что не соответствует нормам федерального законодательства и является нарушением антимонопольного законодательства.
Статья 15 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ устанавливает, что органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
Как установлено комиссией, администрация города Иркутска в лице комитета по потребительскому рынку вынесла аналогичные предписания не всем хозяйствующим субъектам, оказывающим услуги по общественному питанию. Кроме того, администрация города Иркутска не указала четко критерии, которыми руководствовалась при вынесении предписаний.
Исходя из данных справочной информационной системы ДубльГИС, жилой дом по адресу: г. Иркутск, ул. 5-й Армии, д. 38 находится в 138 метрах от бульвара Гагарина по кратчайшему пути.
Таким образом, неопределенный критерий близкой расположенности к местам проведения праздничных мероприятий сомнителен.
Более того, в соответствии с Положением о комитете по потребительскому рынку администрации г. Иркутска, утв. распоряжением мэра города Иркутска от 24 марта 2006 г. N 031-10-293/6 в действующей редакции, функции комитета по потребительскому рынку г. Иркутска не включают в себя выдачу торговым предприятиям каких-либо предписаний.
Следовательно, комитет по потребительскому рынку г. Иркутска, выдав указанное предписание ООО "Посуда Центр", вышел за рамки своих полномочий, что подтверждается пояснениями представителей, которые указывают, что несоблюдение предписания не влечет каких-либо негативных последствий для предприятия.
Доводы представителей о том, что действия администрации города Иркутска не привели к ухудшению финансово-экономических показателей деятельности предприятия ООО "Посуда Центр", комиссия не принимает во внимание, поскольку факт ущемления интересов хозяйствующего субъекта является доказанным, подтверждается материалами дела и для квалификации действий администрации города Иркутска как нарушения антимонопольного законодательства не имеет значения объем снижения доходов предприятия в связи с ущемлением его интересов.
Таким образом, комиссия установила нарушение пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" администраций города Иркутска, поскольку ее действия привели к недопущению, ограничению конкуренции на товарном рынке продажи продовольственных товаров в связи с необоснованным и незаконным установлением запретов или введением ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч. 1 - 4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, комиссия
Решила:
1.Признать администрацию города Иркутска нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 в связи с вынесением комитетом по потребительскому рынку администрации города Иркутска предписания ООО "Посуда Центр" о запрете торговли пивом в дни, не установленные правовыми актами органа местного самоуправления, и всеми напитками в стеклянной таре, а также введении ограничения времени работы торгового предприятия, что привело к недопущению, ограничению конкуренции между хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной продажи продовольственных товаров.
2.Выдать администрации города Иркутска предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства путем направления письма ООО "Посуда Центр" об отзыве предписания.
3.Копию решения и предписания направить в администрацию города Иркутска.
4.Копию решения направить ООО "Посуда Центр".
5.Решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев.