Решение Иркутского УФАС России от 12.02.2013 г № 43
О рассмотрении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в принятии акта, который приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции
Резолютивная часть решения объявлена 29 января 2013 г.
Полный текст решения изготовлен 12 февраля 2013 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области в составе: <...>,
рассмотрев дело о нарушении антимонопольного законодательства N 406 от 29.10.2012, возбужденного в отношении Правительства Иркутской области по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ,
Установила:
На основании приказа Управления ФАС по Иркутской области N 406 от 29.10.2012 в отношении Правительства Иркутской области возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившегося в принятии Правительством Иркутской области постановления "Об утверждении Порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" от 21.06.2011 N 158-пп, пункт 27 Приложения N 1 к которому устанавливает право конкурсной комиссии признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, а пунктом 16 главы 4 постановления необоснованно сокращены сроки подачи заявок на участие в открытом конкурсе, поскольку согласно указанному пункту вскрытие конвертов производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Определением N 1793 от 29.10.2012 рассмотрение дела N 406 назначено на 30.11.2012 на 15 часов 00 минут.
Определением N 1985 от 30.11.2012 рассмотрение дела N 406 отложено на 24.12.2012 на 14 часов 00 минут.
Определением N 2073 от 24.12.2012 рассмотрение дела N 406 отложено на 29.01.2013 на 11 часов 00 минут.
При рассмотрении антимонопольного дела 29.01.2013 Комиссией Иркутского УФАС с учетом представленных письменных и устных пояснений установлено следующее.
Правительство Иркутской области не согласно с тем, что отдельные положения постановления от 21.06.2011 N 158-пп нарушают ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Так, из письменных пояснений Правительства следует, что отношения, регулируемые постановлением, в том числе оспариваемыми нормами, не являются гражданско-правовыми, а являются административными и бюджетными, к которым гражданское законодательство не применяется.
Оспариваемое постановление принято в соответствии с ФЗ от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
Пунктом 8 статьи 20 указанного Федерального закона субъекту Российской Федерации предоставлено право установления порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с данным Федеральным законом N 185-ФЗ.
Порядок привлечения подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, установленный оспариваемым постановлением в пределах предоставленных полномочий и предусматривающий осуществление привлечения подрядных организаций путем комиссионного отбора, не регулирует гражданско-правовых отношений, поэтому не должен соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации. Оспариваемое постановление регулирует публично-правовые отношения: бюджетные и административные, поскольку финансирование капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, осуществляется в том числе за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, областного бюджета и местных бюджетов, и данные правоотношения основаны на властном подчинении их субъектов.
В соответствии с частью 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется.
Таким образом, положение части 2 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающее, что извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения, не применимо к спорным правоотношениям.
В связи с изложенным Правительство Иркутской области полагает, что оспариваемое постановление принято в рамках предоставленных Правительству Иркутской области полномочий и в соответствии с законодательством, нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Комиссия Иркутского УФАС не может согласиться с правовой позицией Правительства Иркутской области по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Пункт 8 ст. 20 ФЗ N 185-ФЗ регламентирует, что порядок привлечения подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, может устанавливаться субъектом Российской Федерации.
То есть данная норма Закона позволяет субъекту Российской Федерации самостоятельно, в том числе разработать нормативно-правовой акт, на основании которого товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы либо выбранные собственниками помещений в многоквартирном доме управляющие организации могут выбрать подрядную организацию для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома.
При этом указанный Порядок определяет отношения, которые будут возникать непосредственно между заказчиками (юридическими лицами или гражданами) и подрядчиком (юридическим лицом), то есть в данном случае заказчики и подрядчики будут являться участниками гражданского оборота.
А Правительство Иркутской области как орган исполнительной власти субъекта РФ (Иркутской области) регулирует возникающие отношения путем принятия соответствующего нормативно-правового акта (постановление Правительства Иркутской области N 158-пп от 21.06.2011).
Поэтому довод Правительства Иркутской области о том, что на отношения, возникающие при принятии спорного постановления, действие гражданского законодательства не распространяется, не может быть принят во внимание Комиссией Иркутского УФАС.
Согласно пункту 2 утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 21.06.2011 N 158-пп Порядка привлечение заказчиками подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" осуществляется на основании проведения открытых конкурсов.
Частью 1 статьи 447 ГК РФ предусмотрено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В конкретном случае по результатам открытого конкурса заключается договор подряда.
Частью 2 статьи 448 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.
Несмотря на то что ФЗ N 185-ФЗ предусматривает возможность для субъектов РФ самостоятельно определять Порядок проведения открытых конкурсов по отбору подрядной организации для проведения капитального ремонта жилых домов, указанный Закон не определяет каких-либо примерных положений для разработки такого Порядка субъектами РФ и не определяет срок, в который организатор открытого конкурса должен разместить соответствующее извещение.
Поэтому Правительство Иркутской области при принятии постановления N 158-пп от 21.06.2011, утверждающего Порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее по тексту - Порядок), должно было учитывать и общие положения ГК РФ, регулирующие заключение договоров по результатам проведения открытых конкурсов и предусматривающие в том числе, что извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.
Таким образом, необоснованное сокращение сроков подачи заявок на участие в открытом конкурсе по отбору подрядной организации для проведения работ по капитальному ремонту жилых домов, установленное в соответствии с п. 16 главы 4 Порядка и предусматривающее, что вскрытие конвертов производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, противоречит п. 2 ст. 448 ГК РФ.
Кроме того, необоснованное сокращение срока подачи заявок на участие в конкурсе приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, поскольку противоречит условиям доступности информации о проведении конкурса и не обеспечивает открытость проведения такого конкурса, в связи с чем хозяйствующие субъекты, желающие принять участие в открытом конкурсе, объективно не имеют возможности заблаговременно в разумные сроки ознакомиться с информацией о проведении открытого конкурса, подготовить и подать соответствующую всем требованиям законодательства заявку на участие в открытых торгах.
Частью 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлен запрет для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органам или организациям принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Таким образом, принятие Правительством Иркутской области постановления N 158-пп от 21.06.2011, утвердившего Порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", пункт 16 главы 4 которого предусматривает, что вскрытие конвертов с конкурсными заявками производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, что является необоснованным сокращением срока, предусмотренного гражданским законодательством и приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку противоречит условиям доступности информации о проведении конкурса и не обеспечивает открытость проведения такого конкурса, в связи с чем хозяйствующие субъекты, желающие принять участие в открытом конкурсе, объективно не имеют возможности заблаговременно в разумные сроки ознакомиться с информацией о проведении открытого конкурса, подготовить и подать соответствующую всем требованиям законодательства заявку на участие в открытых торгах.
Помимо изложенного Комиссия Иркутского УФАС полагает, что пункт 27 главы 5 Приложения N 1 к Порядку, утвержденному постановлением Правительства Иркутской области N 158-пп от 21.06.2011, также не соответствует антимонопольному законодательству.
Согласно указанному пункту конкурсная комиссия вправе признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации и участник открытого конкурса может быть допущен к участию в конкурсе, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, либо если она содержит незначительные ошибки или неточности.
В случае несоответствия между цифровыми и буквенными значениями ценового предложения верной считается сумма, выраженная буквенными значениями. Данное правило распространяется на все случаи указания каких-либо сведений, выраженных цифровыми и буквенными значениями.
Данное положение не содержит конкретное указание о том, какие именно незначительные отклонения от требований конкурсной документации может содержать конкурсная заявка для того, чтобы конкурсная комиссия могла признать ее надлежащей.
Таким образом, указанное положение может привести к субъективности оценок членов конкурсной комиссии, в результате к участию в конкурсе могут быть допущены лица, чьи заявки не соответствуют требованиям действующего законодательства и конкурсной документации, более того, такие лица могут быть признаны победителями торгов, что фактически нарушает принцип равноправия участия в торгах.
Комиссия Иркутского УФАС считает, что реализация нормы, предусмотренной п. 27 приложения, может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке, поскольку признавая заявку, фактически не соответствующую конкурсной документации, надлежащей (даже несмотря на незначительные отклонения от требований конкурсной документации), конкурсная комиссия создает преимущественные условия для участия в торгах для отдельных хозяйствующих субъектов и приравнивает их к тем участникам конкурса, которые изначально подают заявки, соответствующие требованиям конкурсной документации.
Как было указано выше, ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет для властных органов, в том числе для органов исполнительной власти, на принятие актов и совершение действий (бездействие), которые приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, Комиссия Иркутского УФАС с учетом всех письменных, устных пояснений и доказательств, представленных Правительством Иркутской области, приходит к выводу о том, что Правительством Иркутской области допущено нарушение ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившееся в принятии постановления N 158-пп от 21.06.2011 "Об утверждении Порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", пункт 27 Приложения N 1 к которому устанавливает право конкурсной комиссии признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, а пунктом 16 главы 4 постановления необоснованно сокращены сроки подачи заявок на участие в открытом конкурсе, поскольку согласно указанному пункту вскрытие конвертов производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Исходя из вышеизложенного, руководствуясь ст. 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия Иркутского УФАС приходит к выводу о необходимости выдачи Правительству Иркутской области предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем внесения соответствующих изменений в п. 27 Приложения N 1 к Порядку привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", а также в п. 16 главы 4 указанного Порядка.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23, чч. 1, 2 ст. 39, ч. 2 ст. 41, ч. 2 ст. 49, ст. 50 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Комиссия Управления ФАС по Иркутской области
Решила:
1.Признать Правительство Иркутской области нарушившим ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ в связи с принятием постановления N 158-пп от 21.06.2011 "Об утверждении Порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", пункт 27 Приложения N 1 к которому устанавливает право конкурсной комиссии признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, а пунктом 16 главы 4 Порядка необоснованно сокращены сроки подачи заявок на участие в открытом конкурсе, поскольку согласно указанному пункту вскрытие конвертов производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, что может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
2.Выдать Правительству Иркутской области предписание о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ путем внесения соответствующих изменений в п. 27 Приложения N 1 к Порядку привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", а именно: Правительству Иркутской области необходимо конкретизировать, какие именно незначительные отклонения от конкурсной документации могут содержаться в конкурсной заявке для признания такой заявки надлежащей, также в п. 16 главы 4 указанного Порядка необходимо изменить срок вскрытия конвертов с конкурсными заявками с 10 дней на 30 дней.
3.Копию решения и предписания направить Правительству Иркутской области.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2013-02-12 Приложение к Решению от 12 февраля 2013 года № 43 Предписание