Решение Иркутского УФАС России от 03.02.2011 г № Б/Н
Комиссия Управления ФАС по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии:
члены Комиссии:
,
в отсутствие законного представителя ответчика – администрации Ангарского муниципального образования, заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, представителя заинтересованного лица – ОАО «Страховая компания «СОГАЗ-МЕД», заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, представителя заявителя – Филиал ООО «РГС-Медицина» - «Росгосстрах – Иркутск – Медицина» так же представившего ходатайство о рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства № 587 от 25.10.2010г. в его отсутствие.
рассмотрев дело № 587, возбужденное в отношении Администрации Ангарского муниципального образования (665830, Иркутская область, г. Ангарск, пл. им. Ленина) по признакам нарушения п. 9 ч. 1 ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006 г., в связи с заключением договора от 26.07.2010 г. № 350/А обязательного медицинского страхования работающих граждан с ОАО «Страховая компания «СОГАЗ-МЕД», без проведения открытого конкурса или открытого аукциона по выбору финансовой организации для оказания финансовой услуги личного страхования (в т.ч. медицинскому страхованию), что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,
Установила:
Приказом Управления ФАС по Иркутской области № 587 от 25.10.2010г. возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации Ангарского муниципального образования по признакам нарушения п. 9 ч. 1 ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ, выразившегося в заключении договора от 26.07.2010 г. № 350/А обязательного медицинского страхования работающих граждан с ОАО «Страховая компания «СОГАЗ-МЕД», без проведения открытого конкурса или открытого аукциона по выбору финансовой организации для оказания финансовой услуги личного страхования (в т.ч. медицинского страхования), что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Определениями № 745 от 16.11.2010г., № 808 от 06.12.2010г. рассмотрение дела было отложено.
После отложения дела представители сторон по делу участие в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не принимали.
В соответствии с письменными пояснениями представителя администрации Ангарского муниципального образования в 2010 году открытый конкурс, аукцион по выбору организации, оказывающей услуги обязательного медицинского страхования работающих граждан, администрацией Ангарского муниципального образования не проводился, и был заключен договор обязательного медицинского страхования работающих граждан №350/А от 26.07.2010г.
Так же в своих пояснениях представитель Ангарского муниципального образования указывает, что в соответствии с п.9 ч.1 ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» органы местного самоуправления обязаны осуществлять отбор финансовых организаций для медицинского страхования согласно положениям федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. При этом согласно ч.2 ст.3 Федерального закона от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» муниципальными нуждами являются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Согласно ч.1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значении относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В соответствии со ст.1 Закона РФ от 28.06.1991г. №1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ» обязательное медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья и гарантирует гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи.
Таким образом, обязательное медицинское страхование работников является обязанностью всех граждан и юридических лиц, не зависимо от организационно-правовой формы, заключивших трудовые договоры с работниками, а также выплачивающих по договорам гражданско-правового характера вознаграждения, оно не отнесено к числу вопросов местного значения, полномочий и муниципальных нужд органов местного самоуправления.
Кроме того, согласно ст.5 и ст.9 Закона РФ от 28.06.1991г. №1499-1 органы местного самоуправления (в том числе и администрация) Ангарского муниципального образования являются страхователями при обязательном медицинском страховании граждан, с которыми заключены трудовые и гражданско-правовые договоры, и при этом имеют право на свободный выбор страховой организации.
При анализе указанных законов представитель Ангарского муниципального образования полагает необходимым учесть, что ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» прямо не устанавливает четкую обязанность органов местного самоуправления осуществлять отбор финансовых организаций для медицинского страхования путем проведения открытого конкурса, аукциона, а лишь дает ссылку на Федеральный закон от 21.07.2005г. №94-ФЗ. Данный Федеральный закон в свою очередь в понятие «муниципальные нужды» не вкладывает такой вид товаров или услуг как обязательное медицинское страхование, в связи с чем вывод об отсутствии обязанности осуществлять отбор финансовых организаций для медицинского страхования путем проведения открытого конкурса, аукциона является правомерным.
На основании изложенного представитель Ангарского муниципального образования обратился к Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства Иркутского УФАС с предложением о принятии решения об отсутствии признаков нарушения п.9 ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. №135-Ф3, в связи с заключением администрацией Ангарского муниципального образования договора обязательного медицинского страхования работающих граждан №350/А от 26.07.2010г. без проведения открытого конкурса, аукциона.
Заинтересованным лицом по делу – Иркутский филиал ОАО «Страховая компания «СОГАЗ - МЕД» представлены следующие пояснения.
Договор обязательного медицинского страхования работающих граждан № 350/А от 26.07.2010г. был заключен администрацией Ангарского муниципального образования с Иркутским филиалом ОАО «Страховая компания «СОГАЗ-Мед» с учетом исключения из общего правила обязательного проведения конкурса или аукциона установленного ч. 2 ст.55 94-ФЗ.
В соответствии с п. 14 ч. 2 ст.55 94-ФЗ администрация Ангарского муниципального образования вправе заключить договор без осуществления отбора финансовой организации путем проведения открытого конкурса или аукциона с единственным исполнителем, в случае если, оказываемые услуги не превышают в квартал сумму установленную Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке.
Согласно пункту 2 статьи 1057 Гражданского кодекса РФ публичный конкурс должен быть направлен на достижение каких-либо общественно полезных целей.
В соответствии с пунктом 1 статьи 48 Гражданского кодекса РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Таким образом, из изложенного следует, что администрация выступает в двух качествах, как орган местного самоуправления, действующий в интересах Российской Федерации, и как юридическое лицо, которое способно приобретать права и нести обязанности в отношении самого себя.
Согласно статье 2 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» организации любой формы собственности, заключившие трудовые договоры с работниками, являются страхователями по обязательному медицинскому страхованию для этих работников.
В соответствии с ст. 9 Закона РФ от 28.06.1991 года № 1449-1 страхователь имеет право на свободный выбор страховой организации. Указанная норма Федерального закона предусматривает безусловное право администрации на отбор страховой медицинской организации по своему усмотрению.
В соответствии с Законом РФ от 28.06.1991 года №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (далее - Закон от 28.06.1991 №1499-1) медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья. Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования.
В статье 2 указанного Закона определено, что в качестве субъектов медицинского страхования выступают гражданин, страхователь, страховая медицинская организация и медицинские учреждения. Страховыми медицинскими организациями (страховщиками) выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием.
В соответствии со статьей 4 Закона РФ от 28.06.1991 года № 1449-1 медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с ст. 9 Закона РФ от 28.06.1991 года № 1449-1 страхователь обязан заключать договор обязательного медицинского страхования со страховой медицинской организацией.
Согласно статье 22 Трудового кодекса РФ любой работодатель обязан осуществлять обязательное социальное страхование работников в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким образом, исходя из функций работодателя, как органа местного самоуправления, и из его обязанностей, вытекающих из Закона РФ от 28.06.1991 года № 1449-1, Трудового кодекса РФ, следует вывод, что, заключив оспариваемый договор обязательного медицинского страхования своих работников, администрация выступала как работодатель, а не как орган местного самоуправления в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд.
К тому же, в соответствии с ст. 9 94-ФЗ, под государственным контрактом понимается договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Целью же спорного договора является обеспечение медицинскими услугами работников истца.
В данном случае отсутствует составляющая понятия государственного контракта -обеспечение государственных нужд.
Обязательность проведения открытого конкурса или аукциона при осуществлении отдельных операций с бюджетными средствами имеет целью выявить лучшего поставщика товаров, работ, услуг для обеспечения нужд широкого круга лиц, а не собственных нужд юридического лица.
Цена государственного контракта, в подавляющем большинстве случаев, является решающим критерием при определении лучшего поставщика услуг. Цена контракта, предлагаемая страховщиками в случае проведения конкурса по обязательному медицинскому страхованию не может быть разной, поскольку полностью определяется в соответствии с федеральным законом и ее размер для всех одинаков, т.е. участники торгов не могут конкурировать между собой по цене.
Таким образом, оспариваемый договор заключен администрацией не в целях обеспечения государственных нужд, а в целях реализации гарантий по обязательному медицинскому страхованию своих работников в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и Трудовым кодексом РФ.
Рассмотрев представленные материалы, письменные доводы и возражения лиц, участвующих в деле, Комиссия установила следующее.
На момент заключения договора обязательного медицинского страхования работающих граждан № 350/А от 26.07.2010г. действовала редакция ФЗ «О защите конкуренции» от 05.04.2010г., где пунктом 9 части 1 статьи 18 было установлено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций для личного страхования, в том числе медицинского страхования, путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Указанной нормой права, которая носила специальный характер, была закреплена прямая обязанность перечисленных субъектов проводить открытые конкурсы (аукционы) по отбору финансовых организаций для оказания услуг медицинского страхования вне зависимости от стоимости таких услуг и статуса самих страхователей. В контексте данной статьи, в области обязательного медицинского страхования, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды и субъекты естественных монополий обозначены, в том числе, и как организации (учреждения) - работодатели.
Данный вывод подтверждается включением в субъектный состав лиц, определенных статьей 18 Закона о защите конкуренции, которые не осуществляют в своей хозяйственной деятельности государственные (муниципальные) полномочия. Таким образом, указанная статья обязывала органы местного самоуправления осуществлять отбор финансовых организаций для оказания услуг медицинского страхования путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, Администрация Ангарского муниципального образования обязана была при заключении договора обязательного медицинского страхования работающих граждан № 350/А от 26.07.2010г. учитывать положения действующего на тот момент законодательства, а именно положения п. 9 ч. 1 ст. 19 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ и провести открытый конкурс, открытый аукцион по выбору финансовой организации, оказывающей услуги обязательного медицинского страхования.
Вместе с тем, на основании ст. 10 ФЗ от 29.11.2010 № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в п. 9 ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции» внесены изменения, согласно которым особенности отбора финансовых организаций (страховых медицинских организаций) установлены ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29.11.2010 № 326-ФЗ.
В соответствии с п. 1 ст. 52 ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» признан утратившим силу, поэтому доводы ответчика и заинтересованного лица основанные на нормах Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 не могут быть приняты при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в настоящий момент.
Однако, ч. 2 ст. 54 Конституции РФ предусматривает, что если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.
Таким образом на момент рассмотрения дела № 587 от 25.10.2010г., в связи с изменением законодательства, признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в заключении администрацией Ангарского муниципального образования договора обязательного медицинского страхования № 350/А от 26.07.2010г. без проведения открытого конкурса, открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по выбору финансовой организации для оказания услуг обязательного медицинского страхования работающих граждан, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь ст.23, ч.1 ст.39, ч. 1-4 ст.41, п. 2 ч. 1 ст. 48, ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ Комиссия Иркутского УФАС по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
Решила :
1.Дело о нарушении антимонопольного законодательства № 587 от 25.10.2010г., возбужденное в отношении администрации Ангарского муниципального образования по признакам нарушения п. 9 ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ, выразившегося в заключении администрацией Ангарского муниципального образования договора обязательного медицинского страхования работающих граждан № 350/А от 26.07.2010г. с ОАО Страховая компания «СОГАЗ-МЕД» без проведения открытого конкурса, аукциона, в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания услуг обязательного медицинского страхования работающих граждан, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, прекратить в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях.
2.Копию решения направить сторонам по делу.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.