Решение Иркутского УФАС России от 19.07.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения объявлена 05 июля 2010 года
Полный текст решения изготовлен 19 июля 2010 года
Комиссия Управления ФАС по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
(…);
в присутствии представителя ответчика – администрации Ангарского муниципального образования (…), представителя заинтересованного лица МАУ г. Ангарска «Березовая роща» по доверенности от 01.07.2010 г. (…), в отсутствие представителя Управления внутренних дел г. Ангарска привлеченного к участию в рассмотрении дела № 292 в качестве лица, располагающего сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах,
рассмотрев дело № 292, возбужденное в отношении администрации Ангарского муниципального образования (665830, г. Ангарск, площадь имени Ленина, д.1), по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. №135-ФЗ (далее-ФЗ «О защите конкуренции»),
Установила:
По инициативе Управления ФАС по Иркутской области приказом № 292 от 17.05.2010 г. возбуждено дело в отношении администрации Ангарского муниципального образования (665830, г. Ангарск, площадь имени Ленина, д.1), по признакам нарушения ч.1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. №135-ФЗ, выразившегося в принятии постановления от 15.02.2010 г. № 190-ПА «О принятии порядка организации подъема и транспортировки трупов на территории Ангарского муниципального образования», в части пункта 1.2 Порядка организации подъема и транспортировки трупов на территории Ангарского муниципального образования, предусматривающего, что деятельность по подъему и транспортировке трупов на территории Ангарского муниципального образования осуществляется МАУ города Ангарска «Березовая роща», без указания на право осуществления данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, что незаконно ограничивает доступ других хозяйствующих субъектов на рынок услуг по доставке умерших (погибших) граждан в морги г. Ангарска, создает приоритетные условия для деятельности МАУ города Ангарска «Березовая роща», что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (услуг по организации похорон и связанные с этим услуги).
Определением № 323 от 03.06.2010 г. рассмотрение дела было отложено до 05.07.2010 г.
Из устных и письменных объяснений представителя администрации Ангарского муниципального образования следует, что в соответствии с ч. 1 ст. 9 ФЗ «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ деятельность по транспортировке трупов в морг не входит в гарантированный перечень услуг по погребению в связи с чем, данная деятельность, не является составной частью рынка ритуальных услуг (по погребению). При этом законодательством не урегулирован порядок подъема и транспортировки трупов в медицинские учреждения для осуществления возложенных законами полномочий.
В соответствии со ст. 46 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, утв. ВС РФ от 22.07.1993 г. № 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья), констатация смерти осуществляется медицинским работником. Тела умерших, за исключением случаев, предусмотренных ст. 48 Основ законодательства об охране здоровья граждан, доставляются в морг для осуществления патолого-анатомического вскрытия либо судебно-медицинского исследования в целях получения данных о причине смерти и диагнозе заболевания. Согласно Порядку проведения паталогоанатомических вскрытий, утв. приказом Минздравмедпрома РФ от 29.04.1994 г. № 82, медицинские работники, осуществившие констатацию факта смерти, обязаны направить тело умершего в морг для осуществления патолого-анатомического вскрытия.
Согласно приказу Минздравсоцразвития от 10.05.2007 г. № 323 судебно-медицинская экспертиза и исследование трупа относится к работам, выполняемым при осуществлении специализированной медицинской помощи муниципальными учреждениями здравоохранения.
На основании п. 12 ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, ст. 8 Основ законодательства об охране здоровья граждан организация оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов относится к полномочиям Ангарского муниципального образования.
Таким образом, постановление № 190-ПА, принято в пределах полномочий, не регламентирует деятельность в сфере похоронного дела, а определяет порядок взаимодействия муниципальных ЛПУ с МАУ «Березовая роща» и УВД г. Ангарска.
Возложение обязанностей по подъему и транспортировке трупов на МАУ г. Ангарск «Березовая роща» является мерой безвозмездного организационного характера и не ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок ритуальных услуг.
Кроме того, по мнению представителя, согласно п. 4 ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующим субъектом является лицо, осуществляющее деятельность, приносящую доход, МАУ г. Ангарска «Березовая роща» осуществляет деятельность по транспортировке трупов в морг на безвозмездной основе, что подтверждает отсутствие признаков нарушения ФЗ «О защите конкуренции».
Из пояснений и документов, представленных на рассмотрение дела МАУ «Березовая роща» следует, что деятельность по транспортировке трупов в морг не является деятельностью на соответствующем товарном рынке по оказанию ритуальных услуг, осуществляется безвозмездно по договорам с учреждениями здравоохранения, не предоставляет МАУ «Березовая роща» преимущества при осуществлении деятельности по оказанию ритуальных услуг на платной основе и не влияет на конкуренцию при оказании ритуальных услуг.
В соответствии с письменными пояснениями Управления внутренних дел по АМО, привлеченного к рассмотрению дела № 192 в качестве лица, располагающего сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах, в адрес УВД для сведения поступило информационное письмо о порядке транспортировки трупов на территории АМО от МАУ г. Ангарска «Березовая роща». Локальные акты о реализации установленного порядка транспортировки УВД не принимались. Каких-либо других доказательств по делу УВД по АМО не имеет.
По результатам рассмотрения на заседании комиссии Управления ФАС по Иркутской области имеющихся материалов, представленных пояснений установлено следующее.
Постановлением администрации Ангарского муниципального образования (далее-АМО) от 15.02.2010 г. № 190-ПА утвержден Порядок организации подъема и транспортировки трупов на территории АМО (далее-Порядок).
Пункт 1.2 Порядка устанавливает, что деятельность по подъему и транспортировке трупов на территории АМО осуществляет МАУ города Ангарска «Березовая роща» силами специализированных транспортных бригад по подъему и транспортировке трупов (далее-специализированные бригады).
В соответствии с пунктами 2.3, 2.4 Порядка специализированные бригады осуществляют подъем и транспортировку трупов в морги, расположенные на территории АМО, в зависимости от основной причины смерти с мест их обнаружения (место жительства, вне стационара, вне места жительства, стационар, в установленных случаях).
Согласно пункту 2.5 Порядка специализированные бригады направляют трупы в соответствии с направлениями медицинского работника, сотрудников органов внутренних дел:
-трупы, требующие вскрытие - в Бюро судебно-медицинской экспертизы;
-трупы, не требующие вскрытия – в морг частного учреждения «Медико-санитарная часть № 36»;
- трупы, с территории обслуживания ОМ № 3 – в морг ФГУЗ «Центральная медико-санитарная часть № 28».
Пункт 1 Порядка проведения паталогоанатомических вскрытий устанавливает, что патолого-анатомическое вскрытие производится в паталого-анатомических бюро и отделениях лечебно-профилактических учреждений.
Согласно пункту 2.5.1 Порядка, на основании направления медицинского работника или сотрудника милиции в морг ЧУ «Медико-санитарная часть № 36», ФГУЗ «Центральная медико-санитарная часть № 28» транспортируются трупы лиц, умерших на территории АМО, не требующие вскрытия,
Трупы, требующие вскрытия доставляются для этого не в патолого-анатомическое бюро или патолого-анатомические отделения ЛПУ, а в ОГУЗ «Бюро судебно-медицинской экспертизы».
Вместе с тем, ЛПУ, заключившие договоры с МАУ города «Березовая роща» на транспортировку трупов, например, МУЗ «БСМП», имеют в составе учреждения патолого-анатомическое отделение, и, кроме того, оказывают платные услуги по вскрытию умерших по договорам с медицинскими учреждениями (постановление мэра АМО от 18.12.2007 г. № 4496 «Об утверждении прейскуранта предельных (максимальных) цен на платные медицинские услуги, оказываемые патолого-анатомическим отделением МУЗ «Больница скорой медицинской помощи»)
ОГУЗ «Бюро судебно-медицинской экспертизы» является учреждением здравоохранения особого типа - государственным судебно-экспертным учреждением, созданным для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей посредством организации и производства судебной экспертизы. Государственные судебно-экспертные учреждения вправе проводить на договорной основе экспертные исследования для граждан и юридических лиц, взимать плату за производство судебных экспертиз по гражданским и арбитражным делам, делам об административных правонарушениях.
Основаниями производства судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении являются определение суда, постановление судьи, лица, производящего дознание, следователя.
Орган или лицо, назначившие судебную экспертизу (судебно-медицинское исследование), представляют объекты исследований и материалы дела, необходимые для проведения исследований и дачи заключения эксперта (ч. 2 ст. 19 ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» от 31.05.2001 г. № 73-ФЗ).
Медицинские работники не являются лицами, назначающими или направляющими трупы в морг для проведения судебно- медицинских исследований.
Согласно пункту 8 Порядка проведения паталогоанатомических вскрытий, при выявлении во время патолого-анатомического вскрытия признаков насильственной смерти или подозрений на нее патологоанатом обязан прекратить вскрытие, принять меры к сохранению органов и тканей трупа и оформить на проведенную часть прерванного патолого-анатомического вскрытия протокол по общепринятой форме с обоснованием передачи трупа для производства судебно-медицинского исследования. Главный врач (заместитель, дежурный врач) ЛПУ обязан:
- немедленно сообщить в прокуратуру или районное отделение милиции о выявлении признаков насильственной смерти или подозрении на нее и обеспечить дальнейшие действия, согласуясь с их распоряжениями;
- обеспечить возможность своевременного и полноценного проведения бактериологического или вирусологического исследования.
Вышеизложенное опровергает доводы ответчика о том, что договоры безвозмездного оказания услуг по транспортировке тел умерших граждан на территории АМО заключены ЛПУ (в частности, МУЗ «БСМП») с МАУ «Березовая роща» для исполнения обязанности медицинских работников учреждении здравоохранения по осуществлению патолого-анатомических вскрытии и направления трупов для патолого-анатомического вскрытия.
Из содержания пункта 2.5.1. Порядка следует, что постановление № 190-ПА от 15.02.2010 г. не распространяется на правоотношения по осуществлению обязанности медицинских учреждений осуществлять патолого-анатомические вскрытия на территории АМО. Указанный порядок регламентирует деятельность по доставке трупов с мест их обнаружения в морги для хранения и судебно-медицинского исследования по направлениям правоохранительных органов.
«Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности» ОК 034-2007, утв. приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 г. № 329-ст, содержит код 93.03 «Услуги по организации похорон и связанные с этим услуги», который включает такие виды деятельности как «услуги по транспортированию трупа в морг или трупохранилище для сохранения».
ГОСТ Р 53107-2008 "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения. ", утв. приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 N 516-ст) относит к основным видам ритуальных услуг (пункт 2.3), которые могут оказываться как возмездно, так и безвозмездно, услуги по транспортированию останков и праха умерших или погибших, под которыми понимается перевозка тел, останков умершего или погибшего в места проведения патолого-анатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы и предпохоронного содержания, катафальные перевозки и погрузочно-разгрузочные работы, перевозка тел в другие города или государства (2.3.9).
В соответствии с п. 2.14. указанного ГОСТа в понятие транспортирование умершего или погибшего входит эвакуация останков умерших или погибших - транспортирование останков умерших или погибших от места смерти, гибели или обнаружения, к местам вскрытия и хранения (п. 2.14.1).
Таким образом, довод ответчика о том, что услуги по транспортировке трупов с мест их обнаружения в морги не является деятельностью на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг является необоснованным.
Подпункт 17 части 1 статьи 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ устанавливает, что содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг относится к вопросам местного значения муниципального района.
Статья 25 ФЗ «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ устанавливает, что похоронное дело является самостоятельным видом деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Статья 49 ГК РФ устанавливает право коммерческих организаций иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.
Действующее законодательство о погребении и похоронном деле не содержит положений, запрещающих иным, кроме специализированной службы, хозяйствующим субъектам оказывать ритуальные услуги по подъему и транспортировке трупов.
При транспортировании умерших (погибших) граждан с места жительства, стационара и т.д. услуга по доставке умерших граждан в морги должна осуществляться в порядке, предусматривающим для родственников (лиц, взявших на себя обязанность по погребению) право выбора хозяйствующего субъекта, который может выполнить эту услугу.
Пункт 1.2 Порядка устанавливает, что деятельность по подъему и транспортировке трупов на территории АМО осуществляет МАУ города Ангарска «Березовая роща», которое является специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной органами местного самоуправления города Ангарска без указания на право других хозяйствующих субъектов на осуществление указанного вида деятельности безвозмездно или за плату, что противоречит требованиям гражданского законодательства.
Часть 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.
Вместе с тем, в ходе рассмотрения материалов дела Комиссией установлено, что деятельность по транспортировке трупов умерших в морг осуществляется на безвозмездной основе.
Кроме того, представителем МАУ города Ангарска «Березовая роща» представлены документы, согласно которым учреждение не осуществляет захоронение всех трупов умерших (их большую часть), транспортировка в морг которых была осуществлена учреждением. Так, за март 2010 г. в МАУ «Березовая роща» поступило 222 заявки на вывоз умерших в морг. Всего за март 2010 г. на единственном кладбище «Березовая роща» захоронено 270 человек, из них ритуальными службами захоронено:
- «Память» - 63 человека;
- «Аида» - 42 человека;
- «Березовая роща» - 32 человека, из них 14, в соответствии со ст. 9 ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
- «ВМК» - 13 человек;
-«Сибирский простор»- 120 человек.
Так, за май 2010 г. в МАУ «Березовая роща» поступило 268 заявок на вывоз умерших в морг. Всего за май 2010 г. на кладбище «Березовая роща» захоронено 257 человек, из них ритуальными службами захоронено:
- «Память» - 52 человека;
- «Аида» - 47 человека;
- «Березовая роща» - 41 человека, из них 7, в соответствии со ст. 9 ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
- «ВМК» - 9 человек;
-«Сибирский простор»- 108 человек.
За период с 10.02.2010 г. по 01.06.2010 г. МАУ «Березовая роща» по договорам погребено 126 человек, в соответствии со ст. 9 ФЗ «О погребении и похоронном деле» - 65. Всего на территории кладбища захоронено – 1016 человек.
Лица, взявшие на себя обязанность по погребению умерших, имеют право выбора ритуальной организации для оказания полного спектра ритуальных услуг. Кроме того, часть трупов вывозится с мест, где по объективным причинам отсутствуют родственники умершего, другие лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего (стационар, с мест вне места жительства), что исключает преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами в части предложения иных своих услуг родственникам умершего.
Фактов, свидетельствующих о навязывании МАУ города Ангарска лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, ритуальных услуг на платной основе в ходе рассмотрения дела не выявлено.
Таким образом, Комиссия считает, что в действиях администрации Ангарского муниципального образования по принятию постановления от 15.02.2010 г. № 190-ПА «О принятии порядка организации подъема и транспортировки трупов на территории Ангарского муниципального образования», в части пункта 1.2 Порядка, предусматривающего, что деятельность по подъему и транспортировке трупов на территории Ангарского муниципального образования осуществляется МАУ города Ангарска «Березовая роща», без указания на право осуществления данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, отсутствует нарушение ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
В соответствии со ст. 48 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе, в случае:
1) добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение;
2) отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).
На основании изложенного, и руководствуясь ст. 23, ч.1 ст.39, ч. 1-4 ст.41, ч. 2 ст. 48, ч.1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. № 135-ФЗ Комиссия
Решила:
1.Дело № 292 от 17.05.2010 г., возбужденное в отношении администрации Ангарского муниципального образования, по признакам нарушения ч.1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. №135-ФЗ, выразившегося в принятии постановления от 15.02.2010 г. № 190-ПА «О принятии порядка организации подъема и транспортировки трупов на территории Ангарского муниципального образования», в части пункта 1.2 Порядка, предусматривающего, что деятельность по подъему и транспортировке трупов на территории Ангарского муниципального образования осуществляется МАУ города Ангарска «Березовая роща», без указания на право осуществления данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, что незаконно ограничивает доступ других хозяйствующих субъектов на рынок услуг по доставке умерших (погибших) граждан в морги г. Ангарска, создает приоритетные условия для деятельности МАУ города Ангарска «Березовая роща», прекратить в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии) администрации Ангарского муниципального образования.
2.Копию решения направить администрации Ангарского муниципального образования, МАУ «Березовая роща».
Председатель Комиссии
Члены Комиссии
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.