Решение Иркутского УФАС России от 30.04.2008 г № 132
О рассмотрении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства
Комиссия Управления ФАС по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматривает дело N 31, возбужденное 27.03.2008 по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 в отношении администрации городского округа муниципального образования "Город Саянск" (далее - администрация города Саянска) (664304, г. Саянск Иркутской области, м/р Олимпийский, дом 30) в связи с изданием Правил содержания муниципального общественного кладбища города Саянска, утвержденных постановлением главы администрации г. Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316, которыми субъект хозяйственной деятельности СМУП "Рыночный комплекс" наделен исключительным правом на осуществление услуг по погребению, что создает препятствие для других хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги, доступа на рынок услуг по погребению и может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц,
Установила:
В Управление ФАС по Иркутской области в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ поступила жалоба общества с ограниченной ответственностью "Вечность" (юридический адрес: 666303, г. Саянск, м/р Строителей, дом 35, далее ООО - "Вечность") на действия Саянского муниципального унитарного предприятия "Рыночный комплекс" (юридический адрес: 666301, г. Саянск, м/р Юбилейный, магазин 12; место нахождения: 666301, г. Саянск, м/р Юбилейный, 12, далее - СМУП "Рыночный комплекс") в части установления СМУП "Рыночный комплекс" завышенных цен на услуги по погребению для организаций и индивидуальных предпринимателей, также оказывающих ритуальные услуги (услуги, сопутствующие погребению). ООО "Вечность" считает, что такая ситуация сложилась по причине того, что кладбище передано в ведение СМУП "Рыночный комплекс" и только данное предприятие может осуществлять услуги по погребению, что приводит к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги, сопутствующие погребению.
Из устных и письменных пояснений представителя администрации г. Саянска следует, что Правила содержания муниципального общественного кладбища г. Саянска, утвержденные постановлением главы администрации города Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316 (далее - Правила), в соответствии с которыми МУП "Транспорт-Сервис" было наделено функциями специализированного предприятия по вопросам похоронного дела, отвечает признакам нормативного правового акта. В обоснование своих доводов представитель ссылается на определение, содержащееся в постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд РФ", на разъяснения, изложенные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ", а также на ст. 15 Конституции РФ и ст. 74 Устава муниципального образования "Город Саянск" (действующего на момент принятия Правил). Как утверждает представитель администрации, постановление и утвержденные им Правила являются нормативными актами, следовательно они должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения в городской газете "Саянские зори". Так как условие вступления нормативного акта в силу не выполнено, т.е. постановление и Правила не опубликованы (приложена справка МУП "Саянские средства массовой информации"), данные акты не вступили в действие и соответственно не могли применяться, и не создавали для неопределенного круга лиц правила и предписания, обязательные для исполнения, в том числе для ООО "Вечность" и СМУП "Рыночный комплекс".
Кроме этого, Правила содержания муниципального общественного кладбища г. Саянска, утвержденные постановлением главы администрации города Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316, отменены постановлением мэра городского округа муниципального образования "Город Саянск" от 23.04.2008 N 110-37-315-8.
В связи с вышеизложенным, администрация муниципального образования "Город "Саянск" считает, что в ее действиях (бездействии) отсутствует нарушение антимонопольного законодательства.
Комиссия не может согласиться с доводами администрации города по следующим основаниям.
Постановление Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд РФ", на которое ссылается представитель администрации, утверждая, что Правила содержания муниципального общественного кладбища г. Саянска являются нормативным актом, говорят об обратном. Исходя из указанного определения нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направлен на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой понимается общеобязательное (т.е. для неопределенного круга лиц) государственное предписание.
В соответствии со 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации самоуправления в РФ" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В разъяснениях, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ", нет понятия, что принято считать нормативным актом.
Устанавливая в качестве единственной специализированной организации по вопросам похоронного дела СМУП "Рыночный комплекс" и наделяя ее исключительным правом по осуществлению услуг по погребению, эксплуатации и содержанию муниципального общественного кладбища, данный акт устанавливает права и обязанности только в отношении СМУП "Рыночный комплекс". Статья 15 Конституции Российской Федерации, на которую также ссылается представитель администрации г. Саянска, соответственно применяется в отношении нормативных актов. Таким образом, администрацией необоснованно дана оценка Правилам содержания муниципального общественного кладбища г. Саянска, утвержденным постановлением главы администрации города Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316, как нормативному акту, подлежащему обязательному опубликованию.
Как видно из материалов дела, в соответствии со ст. 25 Закона РФ "О погребении и похоронном деле" постановлением главы администрации города Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316 МУП "Транспорт-Сервис" было наделено функциями специализированного предприятия по вопросам похоронного дела. На основании данного постановления МУП "Транспорт-Сервис" обязано осуществлять погребение, эксплуатацию и содержание муниципального общественного кладбища города Саянска. Кроме этого, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона "О погребении" специализированная служба обязана оказывать услуги, включенные в гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.
01.11.2006 МУП "Транспорт-Сервис" было реорганизовано путем присоединения к СМУП "Рыночный комплекс" (постановление N 110-37-786).
Пунктом 1.2 Правил установлено, что погребение умерших (в т.ч. копка могил), эксплуатация и содержание муниципального общественного кладбища, установка памятников на могилах осуществляется только специализированным предприятием по вопросам похоронного дела, т.е. СМУП "Рыночный комплекс".
В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1999 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления (п. 2 ст. 25) с учетом гарантий, сформулированных в главе 2 названного Закона.
Одной из гарантий является создание специализированных служб, которые уполномочены оказывать специализированные услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг на безвозмездной основе с последующей компенсацией (ст. 25). Данная статья не предусматривает ограничений для субъектного состава лиц, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, в том числе в отношении лиц, оказывающих услуги по погребению.
Закон о погребении (в частности, статьи 9, 10) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 и пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Таким образом, граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению. На территории г. Саянска, кроме СМУП "Рыночный комплекс", находятся еще несколько хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги (услуги по организации похорон), в том числе ООО "Вечность", ИП Макарова.
В соответствии со ст. 4 Закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, когда самостоятельными действиями каждого из них исключается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.
Деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета. Следовательно, услугами по погребению может заниматься не только специализированная организация, созданная органами местного самоуправления.
В соответствии со ст. 15 Закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, Правила содержания муниципального общественного кладбища города Саянска, утвержденные постановлением главы администрации г. Саянска от 15.04.2005 N 110-37-316, приводят к ограничению, недопущению и устранению конкуренции, ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги (услуги по организации похорон на территории г. Саянска), что запрещено ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006.
СМУП "Рыночный комплекс" на заседание комиссии был представлен прейскурант цен на ритуальные услуги с 13.02.2008, оказываемые населению и организациям, оказывающим ритуальные услуги. В прейскуранте установлено в частности рытье могилы вручную по цене 4790,50 коп.
Статья 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" определяет, что унитарным предприятиям признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Имущество на праве собственности принадлежит муниципальному образованию. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации самоуправления в РФ" к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. В связи с изложенным муниципальные унитарные предприятия (специализированные службы по вопросам похоронного дела) неправомочны самостоятельно устанавливать цены и тарифы на оказываемые ими ритуальные услуги, в том числе на услуги по погребению.
Мэром городского округа муниципального образования "Город Саянск" было издано постановление от 08.11.2006 N 110-37-818 "Об организации ритуальных услуг согласно гарантированному перечню услуг по погребению". Приложением N 2 к данному постановлению были утверждены тарифы на стоимость услуг, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению. Данный нормативный акт был официально опубликован в газете "Саянские зори" N 190 - 195 от 22.11.2006.
Таким образом, услуги, входящие в гарантированный перечень, в том числе оформление документов, предоставление гроба, перевозка тела, погребение (рытье могилы, переноска гроба от катафалка до могилы, забивка крышки гроба, опускание гроба в могилу, засыпка могилы и устройство надмогильного холма, установка регистрационной таблички на могиле), должны осуществляться на безвозмездной основе с последующим возмещением в соответствующих фондах. Стоимость на иные ритуальные услуги (услуги, сопутствующие погребению), оказываемые СМУП "Рыночный комплекс" и указанные в прейскуранте: установка креста, памятника, установка цветника, а также иные услуги, не входящие в гарантированный перечень, установлены СМУП "Рыночный комплекс" самостоятельно без согласования с администрацией г. Саянска.
Представитель СМУП "Рыночный комплекс" в своем пояснении сообщила, что тарифы на ритуальные услуги, осуществляемые на городском кладбище, направлены в администрацию г. Саянска для согласования 13.11.2007, но до настоящего времени они не согласованы.
Вместе с тем комиссией установлено, что мэром городского округа муниципального образования "Город Саянск" было издано постановление от 08.11.2006 N 110-37-818 "Об организации ритуальных услуг согласно гарантированному перечню услуг по погребению", в приложении N 2 которого утверждена стоимость погребения (в которое входит в том числе услуга по рытью могилы) в размере 950 рублей. СМУП "Рыночный комплекс" на данную услугу установил стоимость в размере 4790,50.
Пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 запрещаются действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования.
Таким образом, в действиях СМУП "Рыночный комплекс" содержатся признаки нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 в части нарушения установленного нормативными правовыми актами, порядка ценообразования.
На основании вышеизложенного, и руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, чч. 1 - 4 ст. 41, ст. 49 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006, комиссия
Решила:
1.Признать главу администрации городского округа муниципального образования "Город Саянск" нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 в связи с изданием Правил содержания муниципального общественного кладбища города Саянска, утвержденных постановлением от 15.04.2005 N 110-37-316, что приводит или может привести к ограничению, недопущению и устранению конкуренции, ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги (услуги по организации похорон) на территории г. Саянска.
2.Не выдавать предписание главе администрации городского округа муниципального образования "Город Саянск" о прекращении антимонопольного законодательства в связи с отменой постановлением мэра городского округа муниципального образования "Город Саянск" от 23.04.2008 N 110-37-315-8 данных Правил.
3.Копию решения направить главе администрации городского округа муниципального образования "Город Саянск", СМУП "Рыночный комплекс" и ООО "Вечность".
4.Возбудить дело в отношении СМУП "Рыночный комплекс", в действиях которого содержатся признаки нарушения п. 10 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 данных Правил.
Примечание: За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством РФ, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.